Slogans ontrafeld: “Het Belgische armoedebeleid is duur en inefficiënt”

Wanneer besparingsprofeten in tijden van crisis de omvang van de overheid in het vizier krijgen, gaan steeds meer stemmen op die de kostprijs van het Belgische sociale beschermingssysteem in vraag stellen: krijgen wij wel waar voor ons geld? In deze bijdrage bekijken we of het Belgische stelsel, waarin een grote rol is weggelegd voor de overheid, wel doeltreffend is in de strijd tegen armoede. Is ons systeem efficiënt? Of slagen andere landen erin om met minder middelen betere resultaten neer te zetten?

[Deze bijdrage verscheen ook in Samenleving en Politiek, februari 2014.]

Dit jaar een halve eeuw geleden verklaarde Amerikaans president Lyndon B. Johnson de oorlog aan armoede: ‘De rijkste natie op aarde kan het zich veroorloven om die strijd te winnen,’ vermaande hij zijn toehoorders, ‘maar we kunnen het ons niet veroorloven hem te verliezen.’ Met die woorden gaf Johnson het startsein voor het ontwikkelen van programma’s als Medicaid en Medicare, die gezondheidszorg toegankelijk moesten maken voor gezinnen met lage inkomens en ouderen, en het uitrollen van de Food Stamp Act, waarbij voedselbonnen het inkomen aanvullen van wie onder de armoedegrens leeft. Vijftig jaar later is de strijd in de Verenigde Staten verre van gestreden: volgens officiële cijfers zouden nog steeds bijna vijftig miljoen mensen in armoede leven. Het hoeft dan ook geen verwondering te wekken dat zowel ter linker- als ter rechterzijde grote vraagtekens worden geplaatst bij het gevoerde armoedebeleid.

Ook in eigen land is niet alles rozengeur en maneschijn. Al is geen enkel regeerakkoord volledig zonder de trotse verklaring dat de strijd tegen armoede een absolute prioriteit is, en al kunnen we moeilijk ontkennen dat België de grote middelen inzet in het kader van sociale bescherming – dankzij een uitgebreid arsenaal aan maatregelen hoeven werkloosheid, ziekte of ouderdom niet te betekenen dat je niet langer de eindjes aan elkaar kunt knopen –, toch lijken we er maar niet in te slagen het armoedecijfer terug te dringen. Maar wat wordt precies onder armoede verstaan in België en de Verenigde Staten? Verschillende landen gebruiken immers verschillende manieren om armoede te meten, wat vergelijkingen behoorlijk kan compliceren.

Over absolute en relatieve armoedegrenzen

Mollie Olshansky ontwikkelde in het kader van Johnsons War on Poverty een eerste manier om armoede te meten. Ze zocht uit hoeveel het kost om iemand een jaar lang voldoende te laten eten en, omdat een mens tenslotte ook ergens moet wonen en zich moet kleden, vermenigvuldigde ze vervolgens die som om ook die kosten mee in rekening te brengen. Wie een inkomen heeft dat lager ligt dan dat bedrag – een bedrag dat sindsdien wel werd gecorrigeerd voor inflatie, maar niet fundamenteel werd herzien –, leeft officieel onder de armoedegrens; momenteel is dat voor bijna één op zeven Amerikanen het geval. Deze armoededefinitie houdt echter geen rekening met een veranderende levensstandaard: ze houdt geen rekening met de economische groei van de Verenigde Staten en de daarmee gepaard gaande consumptie-explosie, en dus ook niet met het feit dat de levensstijl van de gemiddelde Amerikaan de afgelopen halve eeuw grondig gewijzigd is. Met de jaren is een inkomen op de armoedegrens steeds verder achter geraakt op het mediaaninkomen, en is de kloof tussen wie in armoede leeft en wie het consumptiepatroon van Average Joe kan aanhouden alleen maar breder en dieper geworden.

Precies om met die veranderende levensstandaard rekening te kunnen houden, verkoos de Europese Unie voor haar armoededefinitie een zogenaamde relatieve armoedegrens boven de Amerikaanse absolute armoedegrens: door de inkomenslimiet waaronder je als arm beschouwd wordt in een land van de Unie vast te leggen op 60% van het mediaaninkomen van dat land, houdt ze rekening met de evolutie van de levensstandaard in dat land. Het antwoord op de vraag of je in armoede leeft, zo luidt de redenering, wordt immers niet louter bepaald door het antwoord op de vraag of je je elke avond een maaltijd kunt veroorloven. De relevante vraag is of je genoeg middelen hebt om aansluiting te vinden bij de ‘minimaal acceptabele levensstijl van de lidstaat’ waarin je woont. Het is immers je omgeving die bepaalt wanneer je arm bent: met een stijgende algemene levensstandaard van een land, stijgt ook de prijs van een ‘minimaal acceptabele levensstijl’. Wanneer we in de krant kunnen lezen dat 14,8% van de inwoners van België onder de armoedegrens leeft, betekent dit dus dat bijna één op zeven inwoners van dit land een nettoinkomen heeft dat lager ligt dan 60% van het mediaaninkomen. Ter vergelijking: zouden we de Amerikaanse manier om armoede te meten toepassen in België, zou één op twintig Belgen als arm gelden.

In het vastklinken van de armoedegrens aan het mediaaninkomen schuilt de kracht, maar tegelijk ook de beperking van de Europese definitie van armoede. Het staat ons immers niet toe het verschil te vatten tussen landen als België en Slowakije, waar de relatieve armoedecijfers dan wel gelijklopend mogen zijn, maar waar het verschil in levensstandaard van wie op de armoedegrens leeft toch meer dan noemenswaardig is. Daarom ontwikkelde de Europese Unie bijkomende manieren om armoede te meten. Zo wordt aan gezinnen gevraagd in hoeverre ze zich negen zaken kunnen veroorloven die men noodzakelijk acht om fatsoenlijk te leven (gaande van een eigen wasmachine tot het verwarmen van het huis). Is het antwoord vier keer of meer negatief, dan leeft het gezin volgens de officiële classificatie in materiële deprivatie.

Dit armoedebegrip vormt een nuttige en nodige aanvulling op het alleen in termen van inkomensgrenzen denken. Toch heeft die laatste manier om armoede te meten een onmiskenbaar voordeel: ze staat ons veel beter toe een vergelijking te maken tussen het aandeel van de bevolking dat leeft onder de armoedegrens voor het aftrekken van belastingen en toekennen van sociale transfers en het aandeel van de bevolking dat onder de armoedegrens leeft na het aftrekken van belastingen en het toekennen van sociale transfers. Wanneer we in het vervolg van deze bijdrage over armoede spreken, hebben we het dus steeds over armoede gedefinieerd in termen van het mediaaninkomen van een land.

Armoedebestrijding: de resultaten

Het meest recente jaar waar we via Eurostat officiële cijfers van vinden (2012) legt de armoedegraad voor België op 14,8%. Daarmee doen we het, in vergelijking met onze buurlanden, niet bijzonder goed, en ook niet bijzonder slecht. België telt weliswaar relatief minder mensen die onder de armoedegrens leven dan Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, maar meer dan Frankrijk. Nederland staat er van dit clubje het beste voor: bij onze noorderburen moet maar één op tien zien rond te komen met een inkomen dat beneden de armoedegrens ligt.

Kijken we ook naar de rest van de Europese Unie, dan vallen vooral de erg hoge cijfers van enkele zuiderse landen en van de Balkanlanden op: in Bulgarije, Roemenië, Kroatië, Griekenland en Spanje leeft tussen de één op vijf en één op vier mensen officieel in armoede. Tsjechië is dan weer een uitschieter in goede zin: als enige land slaagt het erin (iets) betere resultaten neer te zetten dan Nederland. Daar staat dan wel weer tegenover dat het mediaaninkomen zelf – gecorrigeerd naar koopkracht – er maar net iets meer dan de helft bedraagt van het mediaaninkomen in Nederland: de koopkracht van wie op de armoedegrens leeft in Nederland is dus bijna dubbel zo groot als de koopkracht van wie op de armoedegrens leeft in Tsjechië. Een gelijkaardige opmerking geldt voor het clubje landen dat zo slecht scoort: Spanje en Roemenië mogen dan wel gelijkaardig hoge armoedecijfers hebben, dat neemt niet weg dat de inkomenslimiet die bepaalt of je in armoede leeft in Spanje meer dan drie keer zoveel bedraagt als in Roemenië.

Willen we België vergelijken met de Verenigde Staten, dan moeten we de Eurostat-cijfers even laten voor wat ze zijn en ons wenden tot de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Hun cijfers zijn weliswaar enige jaren ouder en sporen niet volledig met de Europese cijfers (en zijn ook minder volledig), maar ze kunnen ons toch een indicatie geven. En wat we dan zien is dat in de Verenigde Staten meer dan 24%, of één op vier, het moet stellen met een inkomen dat lager ligt dan 60% van het mediaaninkomen. Dit resultaat bevestigt dus wat we al eerder zagen bij het bespreken van alternatieve methodes om armoede te meten: de Verenigde Staten scoren significant minder goed dan België wanneer het erop aankomt zoveel mogelijk mensen boven de armoedegrens te tillen.

Doeltreffendheid van het sociale beschermingssysteem

Weten hoeveel mensen aan het einde van de rit, na alle sociale uitgaven, nog onder de armoedegrens leven is één zaak, een andere zaak is het te weten in welke mate die sociale uitgaven ertoe bijdragen om mensen over de armoedegrens te trekken. De vraag is dus hoe groot het aandeel is van de bevolking dat een inkomen zou hebben dat lager is dan 60% van het mediaaninkomen in afwezigheid van het sociale beschermingssysteem. Om de rol van dit stelsel in de strijd tegen armoede na te gaan, zullen we dus de inkomens van de bevolking voor en na belastingen en sociale transfers met elkaar moeten vergelijken.

Strikt genomen is dit misleidend. We maken zo immers abstractie van de mate waarin mensen hun gedrag zouden aanpassen wanneer het systeem van sociale bescherming zoals ze het kennen niet zou bestaan. Neem bijvoorbeeld een 65-jarige die net zijn laatste dag gewerkt heeft en de fabriekspoorten definitief achter zich dicht gooit. Wat we in deze bijdrage doen, is kijken naar wat zijn inkomen is zonder de pensioenuitkering waar hij nu recht op heeft, en dat vergelijken met zijn actuele inkomen waar die pensioenuitkering wel in vervat zit. We kunnen er donder op zeggen dat zijn pensioenuitkering hier het verschil zal maken tussen wel en niet in armoede leven, en dus zullen we bij hem zeggen dat het dankzij het sociale beschermingssysteem is, en meer bepaald dankzij het pensioenstelsel, dat hij niet in armoede leeft. Dat is echter niet volledig correct. De kans is immers niet onbestaande dat onze 65-jarige, moest er geen pensioenstelsel zijn geweest en dus ook geen pensioen waar hij recht op had, ook nog geen afscheid had genomen van zijn collega’s maar was blijven werken – waardoor zijn inkomen ook in afwezigheid van het sociale beschermingssysteem boven de armoedegrens zou liggen. We zien dan ook dat in de Verenigde Staten, waar het pensioenstelsel niet voor iedereen even goed is uitgebouwd, meer mensen dan in België ook na hun 65ste blijven werken. Helemaal contentieus wordt deze kwestie wanneer we zouden kijken naar de verschillende systemen van werkloosheidsverzekering: in welke mate dragen langere en hogere werkloosheidsuitkeringen bij tot het in stand houden van werkloosheid? In welke mate kunnen we dus zeggen dat het dankzij het systeem van werkloosheidsuitkeringen is dat werklozen niet in armoede hoeven te leven? Omdat het erg moeilijk is deze mogelijke gedragswijzingen te voorspellen en mee in rekening te brengen bij het nagaan van de impact van een sociale beschermingssysteem, maken we er hier verder abstractie van. We kijken dus gewoon naar het verschil in inkomen voor en na het aftrekken van belastingen en toekennen van sociale uitgaven. Opnieuw doen we hier een beroep op de cijfers van Eurostat.

In afwezigheid van sociale uitgaven zou in België 42,3% van de bevolking een inkomen hebben dat lager ligt dan de armoedegrens. Dat is één tot drie procentpunten minder dan Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Nederland duikt nog onder ons: de armoedegraad vóór sociale transfers ligt er meer dan vijf procentpunten lager dan in België, en bijna negen procentpunten lager dan in het Verenigd Koninkrijk. Kijken we naar de rest van de Europese Unie, dan vallen vooral Griekenland, Hongarije, en Roemenië op: in dat trio landen hikt de armoedegraad tegen de 50% aan. Zonder sociale transfers zou maar liefst de helft van de bevolking er dus onder de armoedegrens leven.

In het terugdringen van die torenhoge armoedecijfers spelen pensioenen, niet onverwacht, een erg grote rol. In het Verenigd Koninkrijk zijn pensioenuitkeringen goed voor een reductie van de armoedecijfers met 13,5 procentpunten, in Frankrijk loopt dat op tot 20 procentpunten, terwijl in België pensioenen erin slagen om bijna 15% van de bevolking boven de armoedegrens te tillen. In Nederland en Duitsland is dat respectievelijk 16 en 19%. Ter vergelijking: in landen als Griekenland, Hongarije, en Roemenië gaan die cijfers vlot boven de 20%. Dat pensioenen in die landen een grotere rol spelen in het terugdringen van armoede kan ermee te maken hebben dat meer gezinnen in die landen inwonende (groot)ouders hebben: het pensioen wordt daar bij het inkomen van het hele huishouden geteld, en maakt zo vaak het verschil tussen een leven met een inkomen onder de armoedegrens niet alleen voor de gepensioneerde zelf maar ook voor de andere leden van het gezin.

De rol van de overige sociale uitgaven, uitgezonderd pensioenen dus, schommelt in de ons omliggende landen tussen een magere 8 procentpunten (Duitsland) en bijna het dubbele daarvan (het Verenigd Koninkrijk). België zit daar netjes tussenin, terwijl in Frankrijk en Nederland de overige sociale uitgaven één op tien mensen boven de armoedegrens tillen. In Roemenië en Italië wordt maar 5 à 6% van de bevolking door zulke sociale uitgaven aan een inkomen dat boven de armoedegrens ligt geholpen.

Bekijken we nu het totale plaatje, dan blijkt dus dat het sociale beschermingssysteem zoals wij dit kennen het inkomen van 28,4% van de Belgische bevolking aanvult tot boven 60% van het mediaaninkomen: zonder dit systeem zou meer dan 40% in armoede leven, dankzij het systeem wordt dit teruggebracht tot minder dan 15%. In de buurlanden boeken ze gelijkaardige resultaten: iets minder in Nederland en Duitsland (26,6% resp. 27,2%), iets meer in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk (29,2% resp. 29,6%). Puur op basis van deze cijfers stellen dat Nederland dus minder mensen boven de armoedegrens weet te trekken door sociale uitgaven dan bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk gaat natuurlijk niet op. Daarvoor moeten we ze ook bekijken in het licht van de beginsituatie. We zagen immers eerder al dat in Nederland, vóór alle sociale uitgaven, bijna 9 procentpunten minder mensen in armoede kent dan het Verenigd Koninkrijk. In het licht daarvan is de Nederlandse reductie van de armoedecijfers bepaald indrukwekkend: zij slagen erin bijna driekwart van wie in armoede zou leven door sociale uitgaven boven die inkomenslimiet te trekken. In het Verenigd Koninkrijk en in België is dat bijna twee op drie, in Duitsland nog iets minder, in Frankrijk dan weer iets meer dan twee op drie. Negatieve uitschieters? Weer komen o.a. Griekenland, Italië en Roemenië in het vizier, waar sociale uitgaven minder dan 55% van wie anders in armoede zou leven een inkomen boven de armoedegrens kunnen geven.

Wat kost ons dat?

Rest nog de vraag hoeveel dit ons allemaal kost. En het antwoord is, het zal u niet verbazen: veel. Erg veel.

De term ‘sociale uitgaven’ zelf dekt natuurlijk vele ladingen, gaande van de pensioenuitkeringen, de financiële ondersteuning van arbeiders en werknemers die hun werk verliezen en de kosten die gemaakt worden om hen bij te staan in hun zoektocht naar nieuw werk, over de subsidiëring van kinderdagverblijven en de vermindering van huurtarieven voor lage inkomens, tot de toelage die de goede werking van ziekenhuizen moet verzekeren en de tussenkomst in dokterskosten. Sociale uitgaven kunnen dus zowel slaan op cash uitkeringen aan rechthebbenden (zoals bijvoorbeeld het geval is bij de uitbetaling van pensioenen), als op de uitgaven waarmee in diensten wordt voorzien (zoals de werking van voor publiek toegankelijke ziekenhuizen). Bovendien mogen we in dit alles de rol van het belastingstelsel niet vergeten: in sommige landen zijn uitkeringen bijvoorbeeld relatief royaal, maar worden die uitkeringen vervolgens aan hetzelfde tarief belast als andere inkomsten – waardoor een groot deel van die uitgaven weer naar de overheid vloeit, zonder dat de uitkeringsgerechtigde er ooit iets van gezien heeft. Anderzijds geven verschillende landen via het belastingsysteem een impuls aan het publiek om verzekeringen af te sluiten die tot sociale bescherming dienen, door bijvoorbeeld de kostprijs van ziekte- of invaliditeitsverzekeringen vrij te stellen van belastingen. Alleen dankzij het titanenwerk dat de OESO levert, is het mogelijk om in die veelheid aan categorieën, uitgavenposten en belastingvoordelen niet de weg te verliezen. De cijfers die volgen, komen dan ook van hen (de cijfers slaan op het voorlopig laatste jaar waarvan ze volledig zijn, i.e. 2009; hier vind je een onmisbaar hulpmiddel voor hun interpretatie).

We zagen dat het sociale beschermingssysteem dat we in België hebben opgebouwd erin slaagt om 28,4% van de bevolking boven de armoedegrens te tillen. Daartegenover staat dat de totale sociale uitgaven in België netto 28,1% van het BBP bedragen. De relatie is dus zo goed als één op één: simplistisch gesteld, om één procent van de bevolking boven de armoedegrens te tillen, dient België één procent van zijn BBP te spenderen. Met 28% van het BBP is de factuur in België aan de hoge kant: van onze buurlanden kosten de sociale uitgaven alleen aan Frankrijk meer – zij geven netto 32,1% van het BBP uit. Nederland is dan weer het gierigst: onze noorderburen kunnen het stellen met net geen 25% (maar halen daarmee wel erg goede resultaten). Andere landen schommelen daar allen ergens tussenin. De verrassing, voor sommigen, zijn de Verenigde Staten: zij spendeerden in 2009 immers bijna 29% van hun BBP aan sociale uitgaven: meer dan België, meer dan Zweden, meer dan Duitsland, meer dan elk ander land behalve Frankrijk.

De misvatting (o.a. te lezen in een opiniestuk van Lorin Parys) dat ons sociale beschermingssysteem fundamenteel duurder is dan het Amerikaanse systeem en als dusdanig financieel onhoudbaar, wordt veroorzaakt door alleen publieke sociale uitgaven in rekening te brengen, en de private sociale uitgaven uit het oog te verliezen. Willen we een beeld krijgen van het totale kostenplaatje, is dit echter ongepast. Er is immers geen enkele goede reden om de pensioenen die uitbetaald worden uit pensioenkassen beheerd door de overheid wel als sociale uitgaven te oormerken, om dat vervolgens niet te doen met pensioenen die uitbetaald worden uit pensioenkassen beheerd door een werkgever. Het is evenmin zinnig om een verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering wel in rekening te brengen als sociale uitgave, terwijl een private hospitalisatieverzekering buiten beschouwing gelaten zou worden. Daarom worden private verzekeringen die als oogmerk hebben te beschermen tegen sociale risico’s ook gerekend tot het sociale beschermingssysteem. In België bleven zulke private sociale uitgaven in 2009 nog beperkt tot (bruto) 2,3% van het BBP, waarmee ze maar een klein aandeel hadden in de totale sociale uitgaven. In de Verenigde Staten lopen private sociale uitgaven echter op tot meer dan 10% van het BBP – waarmee ze de lagere publieke uitgaven aan sociale voorzieningen meer dan blijken te compenseren.

Het Amerikaanse sociale beschermingssysteem, waarin een zeer grote rol is weggelegd voor de private markt, blijkt dus allesbehalve goedkoper te zijn dan het systeem dat wij kennen, en bovendien steekt zijn rol in het terugdringen van armoede maar bleek af wanneer we het naast het Belgische systeem leggen.

Laat dat ons echter niet blind maken voor de tekortkomingen van het Belgische stelsel: ook wij blijven haperen. Ook wij slagen er maar niet in om het armoedecijfer permanent onder die vermaledijde 15% te duwen – laat staan dat we dezelfde resultaten weten te halen als Nederland. Is het Belgische systeem dus duur? Ja, maar niet fundamenteel duurder dan wat in andere landen in voege is. Is het efficiënt? Onze resultaten zijn heel wat beter dan de Amerikaanse, maar slechter dan de Nederlandse. Tijd, dus, om een blik over de grenzen te werpen.

Een gedachte over “Slogans ontrafeld: “Het Belgische armoedebeleid is duur en inefficiënt”

  1. Het is opvallend dat voor Duitsland, waar de werkloosheidsgraad een pak lager ligt dan in België, de relatieve armoede toch hoger is dan in België. Dit kan voornamelijk verklaard worden door het hogere aandeel werkenden met een inkomen onder de armoedegrens. Het Duitse systeem is dus allesbehalve perfect, men staart zich blind op de lage werkloosheidsgraad in Duitsland.
    Verder is het interessant dat in België meer mensen in relatieve armoede leven dan in Nederland en Frankrijk, terwijl in die laatste twee landen de werkloosheidsuitkeringen in de tijd beperkt zijn. In Nederland is de werkloosheidsgraad dan wel lager dan in België, in Frankrijk is de werkloosheidsgraad toch een pak hoger. Dat terwijl links in België zich fel verzet tegen een beperking van de werkloosheidsuitkeringen in de tijd, met als argument dat we veel meer mensen in de armoede gaan storten. Dat hoeft dus niet zo te zijn.

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s